文 | 盛廣耀 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員

[摘　要] 新型城鎮(zhèn)化正進(jìn)入以戰(zhàn)略深化推動(dòng)發(fā)展格局優(yōu)化的關(guān)鍵階段。近些年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展格局在規(guī)模等級(jí)、空間結(jié)構(gòu)、區(qū)域分布以及城鄉(xiāng)關(guān)系等方面不斷演進(jìn)，并取得了顯著進(jìn)展，但仍面臨諸多挑戰(zhàn)。深化新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，需要聚焦空間優(yōu)化、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合、市民化等核心議題，通過(guò)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化空間發(fā)展格局、促進(jìn)潛力地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等路徑，進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。

[關(guān)鍵詞] 新型城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化發(fā)展格局；城市網(wǎng)絡(luò)；城鄉(xiāng)融合；市民化

[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7453（2025）04-0014-10

自新型城鎮(zhèn)化提出以來(lái)，城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)向，從單純追求規(guī)模擴(kuò)張的“量”的積累，加速向注重質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的“質(zhì)”的躍升轉(zhuǎn)變。十余年間，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量實(shí)現(xiàn)了“雙提升”。作為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路，新型城鎮(zhèn)化是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的核心紐帶。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)中后期發(fā)展階段的特征，呈速度放緩、質(zhì)量提升的趨勢(shì)，同時(shí)一些深層次結(jié)構(gòu)性矛盾仍待破解。在此背景下，需要繼續(xù)深化新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，順應(yīng)城鎮(zhèn)化的演進(jìn)趨勢(shì)和現(xiàn)實(shí)要求，進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。

一、中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展格局的演進(jìn)態(tài)勢(shì)

分析城鎮(zhèn)化發(fā)展格局是理解城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)態(tài)、制定城市與區(qū)域發(fā)展政策的切入點(diǎn)。本文所指的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局是一個(gè)綜合性概念，涵蓋了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中多個(gè)關(guān)鍵層面的結(jié)構(gòu)特征、相互關(guān)系與動(dòng)態(tài)變化。以下從城鎮(zhèn)化發(fā)展的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間發(fā)展格局、區(qū)域發(fā)展格局以及城鄉(xiāng)格局等方面，分析城鎮(zhèn)化發(fā)展格局的演進(jìn)態(tài)勢(shì)。

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模結(jié)構(gòu)

1.城鎮(zhèn)化人口和建設(shè)規(guī)模快速增長(zhǎng)，但城鎮(zhèn)化增速逐漸放緩

截至2024年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)67.0%，城鎮(zhèn)人口突破9.4億人。與2012年末相比，常住人口城鎮(zhèn)化率提高了13.9個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口增加2.2億人，增長(zhǎng)30.7%。2012—2023年，全國(guó)城市建成區(qū)由4.56萬(wàn)平方公里增加到6.37萬(wàn)平方公里，增長(zhǎng)了28.4%。從發(fā)展趨勢(shì)看，城鎮(zhèn)化規(guī)模仍將持續(xù)提升，但增速趨于降低。從“八五”時(shí)期到“十四五”時(shí)期，城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)速度呈“倒U型”變化（如圖1所示）。在“十二五”期間，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)量（年均2465萬(wàn)人）和城鎮(zhèn)化率增速（年均提高1.48個(gè)百分點(diǎn)）達(dá)到峰值，此后逐步放緩?！笆奈濉鼻?年城鎮(zhèn)人口年均增加下降到1033萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率增速下降為0.78個(gè)百分點(diǎn)。這種增速放緩的趨勢(shì)與我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。

圖1 中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的增長(zhǎng)情況

注：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)數(shù)據(jù)整理，“十四五”時(shí)期僅為2021—2024年數(shù)據(jù)。

2.不同規(guī)模等級(jí)城市均持續(xù)擴(kuò)張，人口向大城市集聚態(tài)勢(shì)明顯

在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，我國(guó)不同規(guī)模等級(jí)的城市均呈現(xiàn)出擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。按人口普查設(shè)市城市常住城鎮(zhèn)人口衡量，全國(guó)城市規(guī)模增長(zhǎng)迅速。2000年“五普”時(shí)，全國(guó)666個(gè)設(shè)市城市共有城鎮(zhèn)常住人口3.45億人，設(shè)市城市平均城鎮(zhèn)人口規(guī)模為52萬(wàn)人；到2020年“七普”時(shí)，全國(guó)684個(gè)設(shè)市城市共有城鎮(zhèn)常住人口6.72億人，設(shè)市城市規(guī)模平均達(dá)到98萬(wàn)人。同時(shí)，高規(guī)模等級(jí)城市吸納人口能力強(qiáng)，大城市擴(kuò)張速度快。2000—2020年，城鎮(zhèn)人口超過(guò)1000萬(wàn)人的城市由1個(gè)增加到8個(gè)，500萬(wàn)—1000萬(wàn)、100萬(wàn)—500萬(wàn)的城市分別由6個(gè)、53個(gè)增加到16個(gè)、118個(gè)（見(jiàn)表1）。人口規(guī)模越大的城市擴(kuò)張速度越快，2020年全國(guó)超大、特大城市城鎮(zhèn)人口規(guī)模分別達(dá)到1.3億、1.1億人，是2000年的9.6倍、2.5倍。

表1 按城鎮(zhèn)人口規(guī)模劃分的城市發(fā)展情況

單位：個(gè)、萬(wàn)人

規(guī)模等級(jí) 2000年 2010年 2020年

個(gè)數(shù) 平均

規(guī)模 個(gè)數(shù) 平均

規(guī)模 個(gè)數(shù) 平均

規(guī)模

1000萬(wàn)以上 1 1346.0 4 1445.0 8 1622.3

500萬(wàn)-1000萬(wàn) 6 727.0 10 690.8 16 688.3

100萬(wàn)-500萬(wàn) 53 187.3 68 199.2 118 182.8

50萬(wàn)-

100萬(wàn) 91 67.3 136 69.4 165 69.0

50萬(wàn)以下 515 24.7 436 27.2 377 27.3

全國(guó)合計(jì) 666 51.8 654 72.7 684 98.3

數(shù)據(jù)來(lái)源：第五、六、七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)

（二）城鎮(zhèn)化的空間發(fā)展格局

1.全國(guó)“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局已經(jīng)形成

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出構(gòu)建“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，即以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為東西軸帶，以沿海、京哈京廣、包昆通道為南北軸帶。依托這五條重大戰(zhàn)略通道，在全國(guó)層面串聯(lián)了包括19個(gè)城市群在內(nèi)的主要城市化地區(qū)，構(gòu)成了城鎮(zhèn)化空間發(fā)展的宏觀布局形態(tài)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，以此為主骨架的城鎮(zhèn)化空間格局已經(jīng)成型，成為連接?xùn)|西、溝通南北的重要發(fā)展軸帶，促進(jìn)了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和要素流動(dòng)，推動(dòng)了人口和產(chǎn)業(yè)的合理布局。按照學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“兩橫三縱”軸帶地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總計(jì)超過(guò)100萬(wàn)億元人民幣，人口接近12億人，在全國(guó)的占比分別接近90%和84%，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和人口集聚的核心發(fā)展軸。[1]

2.城市群、都市圈作為城鎮(zhèn)化核心載體的作用明顯

自“十一五”規(guī)劃將城市群作為“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”以來(lái)，城市群地區(qū)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。城市群在全國(guó)城鎮(zhèn)化空間發(fā)展格局中的主體地位十分突出，發(fā)展要素集聚作用明顯。從人口和經(jīng)濟(jì)的集聚規(guī)?？?，19個(gè)城市群地區(qū)按“七普”人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，城鎮(zhèn)常住人口7.42億人，占全國(guó)的82.5%；與“六普”人口數(shù)據(jù)相比，城市群地區(qū)城鎮(zhèn)常住人口增加了1.9億人，占同期全國(guó)城鎮(zhèn)人口增加總數(shù)的84.5%；2023年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總計(jì)占全國(guó)的86.0%。而隨著城市群的發(fā)展，其內(nèi)部以中心城市為核心的都市圈，開(kāi)始作為我國(guó)城鎮(zhèn)化地區(qū)規(guī)劃建設(shè)的主要空間形態(tài)。自2019年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，都市圈一體化進(jìn)程加快，同城化戰(zhàn)略已進(jìn)入實(shí)際實(shí)施階段。截至2025年3月，正式獲批的國(guó)家級(jí)都市圈已有17個(gè)。都市圈的規(guī)劃建設(shè)已成為我國(guó)優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局的重要抓手之一。

（三）城鎮(zhèn)化的區(qū)域發(fā)展格局

1.城鎮(zhèn)化水平的地區(qū)發(fā)展差距逐漸趨于縮小

我國(guó)城鎮(zhèn)化水平存在明顯的區(qū)域差異，東中西部呈梯度降低。受益于國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的支持和工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化速度加快。2000—2023年，中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提高了32.41個(gè)、31.17個(gè)百分點(diǎn)，高于東部地區(qū)26.91個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)幅度。分階段看，東部地區(qū)與中部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平差距自2000年已開(kāi)始不斷縮小，由16.40個(gè)百分點(diǎn)，降低到2010年的16.16個(gè)百分點(diǎn)，再到2023年的10.89個(gè)百分點(diǎn)；與西部地區(qū)的發(fā)展差距先擴(kuò)大后縮小，由2000年的16.90個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到2010年的18.28個(gè)百分點(diǎn)，再縮小為2023年的12.65個(gè)百分點(diǎn) 。而東北地區(qū)城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速度始終低于東中西部地區(qū)。隨著不同地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的階段性變化，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化“速度放緩、質(zhì)量提升”的階段性特征更明顯，而中西部地區(qū)仍可能維持一定的速度，預(yù)計(jì)未來(lái)地區(qū)間城鎮(zhèn)化發(fā)展差距將進(jìn)一步縮小。

2.地區(qū)間城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)正在發(fā)生變化

從歷次人口普查數(shù)據(jù)分析，東部地區(qū)是省際人口流入的主要區(qū)域，東部10?。ㄊ校┚鶠槿丝趦袅魅氲貐^(qū)。東部地區(qū)省際流動(dòng)人口的凈流入規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，從2000年“五普”時(shí)的1423萬(wàn)人，增加到2010年“六普”時(shí)的2134萬(wàn)人，2020年則達(dá)到2744萬(wàn)人。由于人口主要流入城市地區(qū)，這在很大程度上增加了東部地區(qū)常住城鎮(zhèn)人口數(shù)量，全國(guó)城鎮(zhèn)人口分布保持著向東部地區(qū)集中的狀況。從城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率來(lái)看，東部地區(qū)始終最大，但呈不斷下降趨勢(shì)。東部地區(qū)對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率由2000—2010年的47.4%，下降到2010—2023年的41.8%；同期，中、西部地區(qū)貢獻(xiàn)率分別由25.6%、23.1%，提高到26.4%、30.6%。與此同時(shí)，中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎爻掷m(xù)增加 。預(yù)計(jì)未來(lái)地區(qū)間這種城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢(shì)仍將持續(xù)。

（四）城鎮(zhèn)化發(fā)展的城鄉(xiāng)格局

1.城鄉(xiāng)發(fā)展差距呈現(xiàn)持續(xù)縮小趨勢(shì)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾明顯改善。在城鄉(xiāng)居民生活水平方面，農(nóng)村居民人均可支配收入和消費(fèi)支出增速連續(xù)多年快于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)相對(duì)差距持續(xù)縮小，2010—2024年，全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比由2.99下降到2.34，消費(fèi)支出比由2.79下降到1.79。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，農(nóng)村交通、水電、通信、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。截至2023年底，全國(guó)農(nóng)村公路里程達(dá)到460萬(wàn)公里，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村全部通硬化路 ；農(nóng)村自來(lái)水普及率達(dá)到90% 。2024年農(nóng)村電力網(wǎng)用戶平均供電可靠率達(dá)到99.915% ；農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益完善，已實(shí)現(xiàn)“縣縣通千兆、鄉(xiāng)鄉(xiāng)通5G”，現(xiàn)有行政村“村村通寬帶”。在公共服務(wù)方面，農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)水平顯著提升。農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件明顯改善，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展取得重要進(jìn)展；新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度逐步完善，農(nóng)村居民醫(yī)療保障水平不斷提高。

2.城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得積極進(jìn)展

自黨的十九大提出城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，各地積極探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新模式、新路徑，通過(guò)產(chǎn)業(yè)融合、要素流動(dòng)、公共服務(wù)共享等方式，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)融合方面，農(nóng)村地區(qū)積極發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈持續(xù)延伸，促進(jìn)了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。在要素流動(dòng)方面，農(nóng)村土地制度改革、戶籍制度改革等不斷推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)穩(wěn)妥有序推進(jìn)，城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市取消落戶限制要求，促進(jìn)了土地、勞動(dòng)力等要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)。在公共服務(wù)共享方面，按常住地提供基本公共服務(wù)制度逐步健全，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)加快向常住人口覆蓋、供給水平不斷提高。

二、優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局的關(guān)鍵議題

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程步入新的發(fā)展階段，優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局已成為關(guān)鍵任務(wù)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型的背景下，城鎮(zhèn)化發(fā)展也暴露出諸多結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，涉及城鎮(zhèn)化空間格局如何優(yōu)化、區(qū)域間如何實(shí)現(xiàn)更高效協(xié)調(diào)、如何解決城鄉(xiāng)融合面臨的主要障礙以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵堵點(diǎn)等。深入探討并妥善解決這些重要議題，對(duì)于構(gòu)建更加科學(xué)、高效、包容的城鎮(zhèn)化發(fā)展體系，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）城鎮(zhèn)化空間格局優(yōu)化問(wèn)題

城鎮(zhèn)化空間格局的優(yōu)化是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，人口、資源、產(chǎn)業(yè)的空間匹配度影響城鎮(zhèn)化的整體質(zhì)量。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入中后期階段，空間發(fā)展格局需進(jìn)一步優(yōu)化，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)與資源在國(guó)土空間上的合理配置，推動(dòng)區(qū)域間要素流動(dòng)與功能互補(bǔ)，以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

未來(lái)城鎮(zhèn)化空間格局優(yōu)化應(yīng)重視兩個(gè)方面的問(wèn)題。一是全國(guó)層面“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局需進(jìn)一步拓展?！皟蓹M三縱”作為國(guó)家層面的城鎮(zhèn)化主軸，在支撐全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。隨著城鎮(zhèn)化空間發(fā)展的演進(jìn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展軸帶需進(jìn)一步拓展和延伸。一方面，“兩橫三縱”軸帶覆蓋范圍有限，需要明確規(guī)劃新的發(fā)展軸帶，聯(lián)絡(luò)全國(guó)主要城市化地區(qū)。另一方面，隨著全國(guó)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的日益完善，“兩橫三縱”軸帶的聯(lián)系不能反映全國(guó)主要城市化地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)。二是區(qū)域?qū)用娉鞘腥汉投际腥Φ目臻g發(fā)展體系也存在一些問(wèn)題。城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)普遍呈現(xiàn)“啞鈴型”或“中心—外圍”的等級(jí)斷層特征。核心城市過(guò)度集聚區(qū)域資源、極化效應(yīng)強(qiáng)，中小城市發(fā)展相對(duì)滯后；特大超大城市“虹吸效應(yīng)”明顯，對(duì)區(qū)域發(fā)展的輻射帶動(dòng)不足。都市圈一體化發(fā)展水平可進(jìn)一步提升，盡管全國(guó)30多個(gè)都市圈已現(xiàn)雛形，但多數(shù)都市圈的空間連通性還有待提高，圈域整體尚未完全形成高效便捷的交通網(wǎng)絡(luò)，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平、公共服務(wù)共享程度不高。

（二）城鎮(zhèn)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題

城鎮(zhèn)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)我國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展起著關(guān)鍵作用。通過(guò)區(qū)域城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)推進(jìn)，有助于優(yōu)化全國(guó)人口、產(chǎn)業(yè)與資源的空間布局，促進(jìn)發(fā)展要素的優(yōu)化配置與區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同，縮小區(qū)域發(fā)展差距。這也是深化新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要訴求。

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的首要問(wèn)題是區(qū)域發(fā)展差距依然較大。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異大，城市發(fā)展的區(qū)域不平衡問(wèn)題較為突出，東部城市與中部、西部、東北地區(qū)城市之間存在發(fā)展能級(jí)的落差。東部地區(qū)設(shè)市城市城區(qū)人口平均規(guī)模為132萬(wàn)，中部、西部和東北地區(qū)分別為64萬(wàn)、65萬(wàn)、55萬(wàn)（“七普”數(shù)據(jù)）；東部地區(qū)地級(jí)以上城市GDP平均為5256億元，中部、西部和東北地區(qū)分別僅為1640億、1503億和1151億元；東部地區(qū)縣級(jí)市GDP平均為882億元，中部、西部和東北地區(qū)分別也僅為491億、313億和194億元（2023年數(shù)據(jù)）。此外，東北和西部地區(qū)部分資源型城市還面臨人口流失、經(jīng)濟(jì)收縮的發(fā)展困境。然而，從地區(qū)間城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性趨勢(shì)看，未來(lái)中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的提升空間更大。2023年?yáng)|部地區(qū)城鎮(zhèn)化率已達(dá)72.6%，接近進(jìn)入城鎮(zhèn)化成熟階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)主要在于內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與質(zhì)量提升，城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)空間已經(jīng)不大。中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率在60%左右，城鎮(zhèn)化還有很大的提升空間，今后仍將會(huì)保持相對(duì)較高的增長(zhǎng)速度。我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提升潛力重點(diǎn)在中西部地區(qū)。促進(jìn)中西部地區(qū)特別是城市群、都市圈和城鎮(zhèn)化潛力地區(qū)的發(fā)展，構(gòu)建人口—資源—產(chǎn)業(yè)相匹配的地域空間結(jié)構(gòu)，對(duì)于促進(jìn)國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的支撐作用。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展深化問(wèn)題

形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。對(duì)比拉美一些國(guó)家，城鎮(zhèn)化率高并不代表城鎮(zhèn)化質(zhì)量高，能否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化在很大程度上取決于城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度。深化新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，必須把城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局的重要內(nèi)容。

盡管我國(guó)在城鄉(xiāng)融合方面取得了一定成效，但城鄉(xiāng)發(fā)展差距仍然較大、城鄉(xiāng)關(guān)系還不夠協(xié)調(diào)。一是在城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)方面，雖然農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)持續(xù)快于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入的相對(duì)差距連續(xù)下降，但收入差距的絕對(duì)值仍在擴(kuò)大，如2015年城鄉(xiāng)居民收入人均差為19773元，2024年已擴(kuò)大到31069元。城鄉(xiāng)收入和消費(fèi)的雙重差距，不僅制約了農(nóng)村居民生活質(zhì)量的提升，也容易導(dǎo)致城鄉(xiāng)內(nèi)需市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性失衡。二是在城鄉(xiāng)要素流動(dòng)方面，勞動(dòng)力、資金等發(fā)展要素的雙向流動(dòng)機(jī)制尚未健全，城鄉(xiāng)土地資源統(tǒng)籌利用尚未完全實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場(chǎng)有待形成。要素雙向流動(dòng)的障礙，反映到產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面，就表現(xiàn)為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同層次低，農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展程度不高。三是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)存在一定差異。城鄉(xiāng)居住地公共設(shè)施水平呈現(xiàn)“城市—縣城—建制鎮(zhèn)—鄉(xiāng)駐地—村莊”梯度遞減的特征，[2]農(nóng)村地區(qū)道路、供水、燃?xì)?、生活垃圾和污水處理等設(shè)施質(zhì)量不高、保障水平低。同時(shí)，城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療資源配置不均。農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件、高學(xué)歷專任教師占比、教學(xué)質(zhì)量遠(yuǎn)落后于城市。醫(yī)療衛(wèi)生資源和服務(wù)能力的城鄉(xiāng)差異很大，如2022年每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)城市為3.84人，農(nóng)村為2.53人 。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2024年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《五年行動(dòng)計(jì)劃》），明確了未來(lái)五年我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的總體要求、發(fā)展方向和重點(diǎn)任務(wù)，提出“把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)”。

目前我國(guó)常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差較大，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度和質(zhì)量有待提升。2023年，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率為48.3%，約有2.5億城鎮(zhèn)常住居民的戶籍登記仍然在農(nóng)村；戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距為17.86個(gè)百分點(diǎn)，與2020年18.49個(gè)百分點(diǎn)的差距相比，僅縮小了0.63個(gè)百分點(diǎn)（如圖2）。與《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》所提出“差距明顯縮小”的目標(biāo)尚有不小距離，這說(shuō)明戶籍及其配套制度改革未達(dá)到預(yù)期成效。其中存在兩方面的問(wèn)題：一方面，在制度供給上，戶籍制度與社會(huì)保障等相關(guān)配套制度改革的銜接度還需進(jìn)一步完善，城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移落戶仍存在一些顯性或隱性障礙。少數(shù)地方對(duì)于“全面取消城區(qū)常住人口在300萬(wàn)人以下城市落戶限制”“全面放寬城區(qū)常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市落戶條件”的政策落實(shí)有所保留；一些500萬(wàn)以上的超大特大城市積分落戶政策較為嚴(yán)格，獲得積分落戶資格人數(shù)很少，如北京市2021—2024年每年獲得積分落戶資格的人數(shù)僅在6000人左右，廣州市2022—2024年積分制入戶指標(biāo)分別為1.3萬(wàn)個(gè)、1.5萬(wàn)個(gè)和1.6萬(wàn)個(gè)。另一方面，在現(xiàn)實(shí)需求上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在常住地或就業(yè)地城鎮(zhèn)落戶的意愿與能力不匹配。在長(zhǎng)期遷居落戶能力、成本和收益的權(quán)衡中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)于落戶城鎮(zhèn)的選擇存在著“愿落不能落、能落不愿落”的困境。

三、進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局的路徑

繼續(xù)深化新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，需從構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)、助力城鎮(zhèn)化潛力地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以及加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等方面重點(diǎn)推進(jìn)，進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)“空間優(yōu)化、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合、全民共享”的城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升目標(biāo)。

（一）構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型城鎮(zhèn)化空間發(fā)展格局

構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的城市體系是當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化空間發(fā)展格局優(yōu)化的趨勢(shì)使然。網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局強(qiáng)調(diào)在城市之間交通、信息等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的支撐下，形成緊密聯(lián)系的城市網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與協(xié)同發(fā)展。按照區(qū)域空間組織結(jié)構(gòu)的演進(jìn)規(guī)律，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期發(fā)展階段，城市之間聯(lián)系的愈加緊密，城市體系的空間組織邏輯應(yīng)由“等級(jí)邏輯”向“網(wǎng)絡(luò)邏輯”轉(zhuǎn)化，相應(yīng)的空間規(guī)劃范式也應(yīng)當(dāng)由依托“點(diǎn)軸結(jié)構(gòu)”向形成“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”的模式演進(jìn)。當(dāng)前，我國(guó)城市體系的空間組織結(jié)構(gòu)逐步顯露出網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展特征。順應(yīng)城鎮(zhèn)化空間發(fā)展趨勢(shì)，未來(lái)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入，應(yīng)以城市網(wǎng)絡(luò)范式，規(guī)劃提升城鎮(zhèn)化的空間發(fā)展格局，在不同層面形成“疏密有致、分工協(xié)作、功能互補(bǔ)”的城市網(wǎng)絡(luò)體系。

1.在國(guó)家層面，構(gòu)建以城市群、都市圈為樞紐的國(guó)家城市網(wǎng)絡(luò)

隨著全國(guó)“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的形成，城鎮(zhèn)化的空間聯(lián)絡(luò)軸帶需要進(jìn)一步謀劃，拓展和深入城市體系發(fā)展的空間組織形態(tài)。在原有陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道（橫向）和沿海、京哈京廣、包昆（縱向）等5條發(fā)展軸帶的基礎(chǔ)上，規(guī)劃確定新的東西和南北發(fā)展軸帶，形成“東西貫通、南北互動(dòng)”的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。而近些年來(lái)逐步建設(shè)和完善的全國(guó)交通骨干網(wǎng)絡(luò)，包括“八縱八橫”高速鐵路網(wǎng)、“6軸7廊8通道”國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)，為國(guó)家城市網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建提供了更多聯(lián)系通道的支撐。事實(shí)上，全國(guó)已經(jīng)存在一些具有較強(qiáng)人口集聚能力和城市聯(lián)系強(qiáng)度的發(fā)展軸帶。建議將沿海、京哈—京港、京滬、京港、京昆、呼南、包（銀）海、蘭（西）廣等規(guī)劃為南北發(fā)展軸帶，將路橋、沿江、京蘭、青銀、滬昆、廈渝、廣昆等規(guī)劃為東西發(fā)展軸帶，形成網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展軸帶，加強(qiáng)全國(guó)城市體系的空間聯(lián)系，構(gòu)建以城市群、都市圈和其他重要城市為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的國(guó)家城市網(wǎng)絡(luò)。

2.在城市群層面，形成完善多中心、多節(jié)點(diǎn)的區(qū)域性城市網(wǎng)絡(luò)

在城市群，依托城市網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。一是強(qiáng)化城市群內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)的一體化建設(shè)，構(gòu)建涵蓋高速鐵路、城際鐵路、高速公路及城市快速路的多層次交通體系，完善立體綜合交通網(wǎng)，優(yōu)化交通樞紐布局，提高城市間交通聯(lián)系的便捷度。二是建立健全跨城市的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一開(kāi)展城市群國(guó)土空間規(guī)劃，明確各城市功能定位，引導(dǎo)城市依據(jù)自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)行差異化發(fā)展，避免內(nèi)卷式競(jìng)爭(zhēng)。三是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)在城市群內(nèi)合理布局、分工與協(xié)同發(fā)展，建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作機(jī)制，支持各城市依托比較優(yōu)勢(shì)融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，共建優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群，形成橫向協(xié)同與縱向協(xié)同交織的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)生態(tài)。四是加強(qiáng)公共服務(wù)資源的區(qū)域均衡配置，深入推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，通過(guò)共建區(qū)域公共服務(wù)平臺(tái)，提升整體服務(wù)效能。五是構(gòu)建區(qū)域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理合作機(jī)制，建立跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同推進(jìn)生態(tài)廊道建設(shè)，統(tǒng)一環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境污染問(wèn)題。

3.在都市圈層面，促進(jìn)形成以中心城市為核心的網(wǎng)絡(luò)化大都市

在都市圈，以同城化為目標(biāo)，構(gòu)建“中心輻射—節(jié)點(diǎn)聯(lián)動(dòng)—網(wǎng)絡(luò)協(xié)同”的空間組織模式。一是強(qiáng)化都市圈基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化布局，著力完善多層次、多樣化的交通網(wǎng)絡(luò)，積極推進(jìn)中心城市與周邊城鎮(zhèn)的軌道交通以及城市間快速通道建設(shè)，形成都市圈“1小時(shí)通勤圈”。二是優(yōu)化公共服務(wù)資源網(wǎng)絡(luò)化配置，依托中心城市優(yōu)質(zhì)資源，建設(shè)區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體、教育集團(tuán)和人才服務(wù)平臺(tái)等，建立公共服務(wù)跨區(qū)域共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)都市圈基本公共服務(wù)均等化。三是深化都市圈產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系，推動(dòng)中心城市高端服務(wù)業(yè)與周邊城鎮(zhèn)先進(jìn)制造業(yè)深度融合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同與功能互補(bǔ)。四是建立高效的都市圈治理協(xié)調(diào)機(jī)制，探索多元化協(xié)商決策機(jī)制，共同解決都市圈發(fā)展中的重大問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)都市圈的協(xié)同治理、高效發(fā)展。

（二）促進(jìn)潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展

促進(jìn)潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是優(yōu)化城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展格局的重要內(nèi)容，對(duì)于拓展城鎮(zhèn)化發(fā)展空間、改善城市規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建相對(duì)均衡的空間結(jié)構(gòu)具有重要意義，同時(shí)也為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供支撐。按照《五年行動(dòng)計(jì)劃》所述，城鎮(zhèn)化潛力地區(qū)指冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等城鎮(zhèn)化潛力較大的集中片區(qū)，以及其他城鎮(zhèn)化率低且人口規(guī)模大的縣（市、區(qū)）。城鎮(zhèn)化潛力較大的集中片區(qū)主要分布在中西部地區(qū)，而縣域則是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展格局各層面中的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.支持中西部城鎮(zhèn)化潛力地區(qū)加快發(fā)展

落實(shí)《五年行動(dòng)計(jì)劃》關(guān)于“實(shí)施潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)”的重點(diǎn)任務(wù)和政策措施，通過(guò)政策賦能與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，協(xié)調(diào)推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，激活中西部城鎮(zhèn)化潛力地區(qū)發(fā)展動(dòng)能。一是給予中西部城鎮(zhèn)化潛力地區(qū)差異化政策支持。其中包括：建立產(chǎn)業(yè)布局傾斜政策和激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在潛力地區(qū)布局，鼓勵(lì)企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)向潛力地區(qū)布局產(chǎn)能；加大財(cái)政金融支持政策，統(tǒng)籌相關(guān)資金支持潛力地區(qū)發(fā)展建設(shè)。二是支持潛力地區(qū)培育壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。鼓勵(lì)各地區(qū)依托資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)培育引進(jìn)，打造專業(yè)優(yōu)勢(shì)突出、協(xié)作配套緊密的產(chǎn)業(yè)集群。完善東中西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接協(xié)調(diào)機(jī)制，創(chuàng)新飛地經(jīng)濟(jì)、托管運(yùn)營(yíng)等產(chǎn)業(yè)合作模式，推動(dòng)潛力地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作。

2.推進(jìn)以縣城為重要載體的縣域城鎮(zhèn)化

縣域城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平還有很大的提升空間。根據(jù)2020年“七普”數(shù)據(jù)，全國(guó)縣和縣級(jí)市常住人口7.5億人，占全國(guó)人口的53%，縣（市）平均城鎮(zhèn)化率僅為48.7%；“七普”城鎮(zhèn)常住人口約3.6億人，比2010年“六普”時(shí)增加了0.6億人，占同期全國(guó)新增城鎮(zhèn)人口的26.7%?？h城和縣級(jí)市也是全國(guó)吸納新增城鎮(zhèn)人口的重要載體。推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化要以補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)為重點(diǎn)，提升城鎮(zhèn)綜合承載能力。一是要加快補(bǔ)齊縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，完善交通、供排水、燃?xì)狻⒎篮榕艥车仍O(shè)施建設(shè)，提高市政設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，解決縣域城鎮(zhèn)化的宜居問(wèn)題。二是要推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“一縣一策”，突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大縣域城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)規(guī)模，完善就業(yè)服務(wù)體系，解決縣域城鎮(zhèn)化的宜業(yè)問(wèn)題。三是加快推進(jìn)縣（市）域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“就近市民化”工作。重點(diǎn)解決好生活就業(yè)的穩(wěn)定性，教育、醫(yī)療、托育等社會(huì)需求的保障，以及原有農(nóng)村權(quán)益的保護(hù)等關(guān)鍵問(wèn)題，提升縣域城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的吸引力。

（三）深入推進(jìn)高質(zhì)量城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的紐帶，是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。世界上已實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家如歐美、日韓等，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中同樣也面臨城鄉(xiāng)發(fā)展差距的問(wèn)題。這些國(guó)家在進(jìn)入城鎮(zhèn)化中期時(shí)，均實(shí)施了對(duì)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行長(zhǎng)期扶持的政策措施，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)。在深化新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的過(guò)程中，有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的一些經(jīng)驗(yàn)做法，推動(dòng)形成新型城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。

1.借鑒“城鄉(xiāng)等值化”理念增進(jìn)城鄉(xiāng)居民福祉

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，須超越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的單向輻射思維，以“人的全面發(fā)展”為核心構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展共同體。世界上有關(guān)國(guó)家20世紀(jì)60年代后逐步確立了“城鄉(xiāng)等值化”的發(fā)展理念，即“所有居民擁有在符合期望的距離內(nèi)享有合理的住房、工作、公共服務(wù)設(shè)施以及合乎尊嚴(yán)的自然環(huán)境的權(quán)利”。[3]這一理念以農(nóng)村與城市生活“不同類但等值”為價(jià)值內(nèi)核，強(qiáng)調(diào)在保留城鄉(xiāng)差異化發(fā)展特色的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)、生活品質(zhì)、發(fā)展機(jī)會(huì)等方面的實(shí)質(zhì)平等。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，應(yīng)借鑒“城鄉(xiāng)等值化”發(fā)展理念，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民福祉的提升和均等化。一是構(gòu)建公共服務(wù)均衡配置機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以常住人口為基準(zhǔn)，配置教育、醫(yī)療、文化等資源，逐步縮小城鄉(xiāng)居民在教育質(zhì)量、醫(yī)療水平、社會(huì)保障等領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)差距。二是提升城鄉(xiāng)居民生活的空間品質(zhì)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃建設(shè)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的交通、能源、通信、水利等網(wǎng)絡(luò)體系，同步提升城市和農(nóng)村的人居環(huán)境質(zhì)量。三是建立發(fā)展機(jī)會(huì)平等的保障機(jī)制，破除地域、戶籍對(duì)教育、就業(yè)等發(fā)展權(quán)利的限制，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，健全職業(yè)技能培訓(xùn)體系，構(gòu)建面向城鄉(xiāng)居民的普惠性就業(yè)扶持政策。

2.以整體性發(fā)展策略破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘

“城鄉(xiāng)等值化”發(fā)展理念為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提供參考借鑒，而整體性策略是實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)等值化”的路徑保障。針對(duì)城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、治理等二元分割的矛盾，應(yīng)以系統(tǒng)性思維整體推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。一是在城鄉(xiāng)制度融合層面，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。進(jìn)一步深化戶籍制度改革，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。以推進(jìn)土地市場(chǎng)化配置、實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)為基本方向，建設(shè)全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)；[4]完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，明確土地增值收益分配機(jī)制，保障農(nóng)民土地權(quán)益。二是在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合層面，構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展生態(tài)圈。立足城鄉(xiāng)資源稟賦差異，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)鏈向農(nóng)村延伸、農(nóng)村供應(yīng)鏈向城市融入，建立城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系。依托鄉(xiāng)村資源稟賦，引導(dǎo)城市人才、技術(shù)、資本與農(nóng)村土地、生態(tài)、文化等資源深度融合，推動(dòng)智慧農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村文旅、康養(yǎng)度假、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。三是城鄉(xiāng)治理融合層面，推進(jìn)城鄉(xiāng)治理體系一體化建設(shè)。以“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)功能布局，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)管理。創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層治理模式，推廣“村居融合”改革經(jīng)驗(yàn)，整合行政村與城市社區(qū)治理資源，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)。

（四）加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，不僅是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更為潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化注入新的活力與動(dòng)力。在新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)中，應(yīng)加大相關(guān)政策的落實(shí)力度，加強(qiáng)中央與地方之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從戶籍改革、財(cái)政、土地、金融等方面落實(shí)并強(qiáng)化相關(guān)支持政策，提高政策實(shí)施效果和城市積極性。

1.進(jìn)一步深化戶籍制度改革配套的政策落實(shí)

按照國(guó)家關(guān)于“放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”的改革要求，完善全國(guó)公開(kāi)統(tǒng)一的戶籍管理政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，聚焦促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移和城市遷移人口便捷落戶，切實(shí)推進(jìn)戶籍制度改革目標(biāo)的落地見(jiàn)效。當(dāng)前戶籍制度改革的成效不僅取決于戶籍遷移政策本身，而更大程度上取決于就業(yè)、社保、住房等相關(guān)配套政策與戶籍制度改革的匹配性。特別是養(yǎng)老、醫(yī)療和義務(wù)教育三項(xiàng)社會(huì)保障要完善國(guó)家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，全面取消在就業(yè)地參加社會(huì)保險(xiǎn)的戶籍限制，暢通社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。

2.加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支持

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對(duì)地方財(cái)政壓力比較大。中央財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金支持力度，推動(dòng)省級(jí)財(cái)政建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制；健全中央財(cái)政縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的保障能力；落實(shí)中央財(cái)政性建設(shè)資金向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多城市的傾斜政策；加大中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市和中西部潛力地區(qū)的支持力度。

3.強(qiáng)化土地政策對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的支持

健全城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，加大政策執(zhí)行力度，有效落實(shí)新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量較多城市傾斜政策。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移落戶人口的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，優(yōu)化新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)分配。根據(jù)各地吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實(shí)際情況，合理分配新增建設(shè)用地指標(biāo)，激勵(lì)地方政府積極吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。

4.增加對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的金融支持

發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債券在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中的作用，特別支持縣域教育、醫(yī)療等公共設(shè)施和保障性住房建設(shè)，用于提升公共服務(wù)的質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移落戶人口的居住條件。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更加靈活多樣的金融產(chǎn)品和服務(wù)。如，為有意愿在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供低息小額貸款，為具備一定技能且自主創(chuàng)業(yè)的個(gè)人給予一定額度的創(chuàng)業(yè)扶持貸款等。

[基金項(xiàng)目] 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“十五五時(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題研究”（2024STSCX02）。

[作者簡(jiǎn)介] 盛廣耀，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]李佳洺,王姣娥.建立服務(wù)新發(fā)展格局的內(nèi)通外聯(lián)網(wǎng)絡(luò)化國(guó)土空間格局[J].中國(guó)科學(xué)院院刊,2024(4).

[2]盛廣耀.中國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的差異和提升[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論,2020(4).

[3]李依濃,李洋.“整合性發(fā)展”框架內(nèi)的鄉(xiāng)村數(shù)字化實(shí)踐——以德國(guó)北威州東威斯特法倫利普地區(qū)為例[J].國(guó)際城市規(guī)劃,2021(4).

[4]年猛,張清勇.全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)建設(shè)研究[J].財(cái)經(jīng)智庫(kù),2023(6).